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【以史为鉴】传统中国治吏思想、制度与实践

发布时间:2019-04-26 来源:中国纪检监察报 作者:王日根 已阅:68

官吏是中国传统社会赖以有效运行的重要力量,选贤尚能思想长期贯彻于选官的过程之中,无论是禅让制、察举制还是科举制,都力求将贤能之人选到治国理政的岗位上来。有了贤能的人任官,才能保证政事得到有效处理,实现治国安邦的目标。

治吏思想

传统社会各级地方官时常被俗称为“父母官”,他们是直接临民之官,主要负责课农桑、施教化、救荒赈济,掌管钱粮、刑名、财政收支,负责维护治安,移风易俗,官吏贤否直接影响到地方的治乱。

先秦时期,思想家们就将贤能、循良、法理、严明、恭谦、功能、材干等作为能吏的基本表现,将清勤、慎行、平恕、守文等作为吏道的基本遵循,将畏势、奉上、趋文、逐利等看作俗吏的基本态度,将苛刻、饰伪、佞幸、贪酷、盗贼等看成是蠹吏的基本特征。

管子认为法、饰、侵、谄、愚、乱、奸等七类臣僚是对国家不利的。荀子将臣僚区分为态、篡、谄、顺、功、忠、谏、辅、圣等九种。态臣对内不能够统一人民,对外不能抵御敌人入侵,但是会花言巧语,阿谀奉承,善于博得君主的宠爱。篡臣上不忠于君主,下则善于在人民中骗取声誉,不顾公道法律,结党营私,专事迷惑君主、谋取私利。功臣对内能统一人民,对外能抵御外侮,人民喜欢,百官信任,还能上忠于君主而不疲,下爱百姓而不倦。圣臣对上能够尊敬君主,对下能够爱护百姓,所施行的政策法令和教化措施,人们都愿意遵守;能够十分迅速地应对突发事件,从容地对待变化无常的情况,处处遵守法度。

唐代赵苏将臣僚分为正、邪各六类:圣(高瞻远瞩、防患未然),良(虚心尽意、扶善除恶),忠(夙兴夜寐、进贤不懈),智(明察成败、转祸为福),贞(恪尽职守、廉洁奉公),直(刚直不阿、敢诤敢谏),是“六正”之臣;具(安官贪禄、不务公事),谀(溜须拍马、曲意逢迎),奸(巧言令色、嫉贤妒能),谗(巧舌如簧、挑拨离间),贼(专权擅势、结党营私),亡国(幕后指挥、兴风作浪),是“六邪”之臣。良臣是国家之栋梁,而国贼则成为蠹坏国家根基的破坏力量。

治吏制度

为了有效地管理各级官员,古代政治家们提出了“明主治吏不治民”的主张;推行“申之以宪令,劝之以庆赏,振之以刑罚”的治官之道,并逐步建立了相当严格的官员政绩考课制度。

《周礼》中说:“岁终,则令百官府各正其治,受其会,听其致事,而诏王废置。三岁,则大计群吏之治而诛赏之。”就是说每到年终,要对群吏进行考核,具体内容史载“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉正,五曰廉法,六曰廉辨”。这种考课也叫考绩,涉及到对在职官吏的官德、政绩和功过的考核。考课制度始创于西周,战国时期以来,这种政绩考课制度已初具规模,历经秦汉、唐宋、明清等朝代逐渐形成了一套较为完整的官吏政绩考课制度。

唐朝制定了考课的法规,主要有“四善二十七最”和“四等法”,唐代的考课已经制度化、法律化。所谓“四善”,是指德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈。这是对全体官员提出的个人道德品质和工作作风的共同要求。所谓“二十七最”是根据各部门职权的不同,对官员个人才干、工作成绩等提出的二十七条具体要求,譬如:二曰铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;二十一曰谨于盖藏,明于出纳,为仓库之最;二十五曰市廛弗扰,奸滥不行,为市司之最;二十六曰牧养肥硕,蕃息孳多,为牧官之最;二十七曰边境清肃,城隍修理,为镇防之最,等等。

明代吏部和兵部是管理官吏的机关。凡官吏的选拔、任用和考核都有一套严格的制度。《明史·选举志》规定:“任官之事,文归吏部,武归兵部,而吏部职掌尤重。”“吏部尚书,表率百僚,进退庶官,铨衡重地,其礼数殊异,无与并者。”吏部下设文选、验封、稽勋、考功四清吏司,凡“外府、州、县正佐,在内大小九卿之属员,皆常选官,选授迁除,一切由吏部。”明代考课按贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨等“八法”评定等差,然后分称职、平常、不称职三等以定黜陟。贪、酷削职为民,浮躁、不及降调,老、病致仕,罢、不谨冠带闲住。

明代从机构设置、考核标准、监察范围、考课时期、方法与程序到奖励惩罚等,形成了一套完备严谨的制度体系,且易于实施,操作性强。这对肃正朝纲,黜恶扬善,严明吏治,消除各种官员腐败因素,提高政府官吏的为政素质,促进官吏勤政廉政,使国家法律政令得以贯彻执行,推动国家机器的正常运转,促进社会发展,缓解社会矛盾冲突等,起到了一定的作用。

治吏实践

传统中国治吏实践十分丰富,此处以明初朱元璋为例。传统社会的政治家都能清醒地认识到王朝瓦解的真正根源在于吏治的腐败和官员的贪婪无度。从元朝腐败政治环境中成长起来的朱元璋对这一点认识更深,故能提出“严明以驭吏,宽裕以待民”的主张,并利用手中至高无上的皇权竭力营建官清民安的社会。

在治吏方面,朱元璋主要做了三方面的工作:一是对中枢机构进行了大胆变革,废除传统的宰相体制,减少行政层次,以便皇帝有效掌握百官,避免元朝权臣蒙蔽皇帝而无恶不作的弊端。在朱元璋看来,这是构建皇朝权威、赢得民心必需的制度性保障。二是通过颁布《到任须知》《责任条例》《六部职掌》《大明律》《御制大诰》《醒贪简要录》《为政要录》等法规并制定严格的考核制度来严肃官纪,希望百官能够奉公守法,忠于职守。如此,才能确保民众对政府的拥戴。三是严惩贪官污吏,朱元璋认为“吏治之弊,莫甚于贪墨”,任其蔓延,足以摧毁一个政权,因而必须采取严厉的手段来遏制腐败。通过重典整饬,前朝官场腐败的恶习到明朝得到了有效的控制。正如蔡美彪先生所言:“明太祖严惩贪污,被治罪的各级官吏多至数万,虽施政不免严酷,但元末官场积久的贪风,由此而得到抑制,作用还是积极的。”

上述这些政绩考课、监察等制度是世界官制史上的首创,无论是对东方还是西方国家的官员管理制度均产生过深远的影响。这些制度是因应中国古代社会的历史特点和客观政治需要而产生的,是一份珍贵的制度遗产,对我们今天建立健全科学的国家工作人员政绩评价、考核制度体系,具有一定的借鉴意义。

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